以和解方式实质性化解行政争议

　　行政检察监督让7年未决纠纷画上圆满句号

　　【基本案情】

　　1995年10月5日，上海市某区政府核发了某国有土地使用证，该证记载“土地使用者上海某市场车队，土地坐落某区某镇某村，地号某（镇）某村145丘，用地面积2213平方米”。1997年12月2日，某市场名称变更为某食品批发有限公司。2003年7月9日，区政府作出《关于批准某区房屋土地管理局为某镇48号地块邀请招标项目征用土地和收回土地使用权的通知》，明确某镇48号地块47735平方米由区政府收回土地使用权，并由区房屋土地管理局按照《上海市土地使用权出让办法》实施有偿出让。2003年9月27日，出让方区房地局与受让方上海某房地产开发有限公司签订了《上海市国有土地使用权出让合同（商品房）》，出让地块为该区某镇48号地块，地块总面积为47735平方米。2007年5月9日，区房地局与房地产开发公司又签订了《上海市国有土地使用权出让合同（补充合同）》。2007年3月9日，房地产开发公司取得了《房屋拆迁许可证》。2007年5月16日，房地产开发公司取得了《建设用地批准书》，该批准书记载“建设项目名称某房地产开发公司某镇48号地块，批准用地面积47735平方米”。2007年6月4日，房地产开发公司申请土地初始登记，2007年6月8日经核准，房地产开发公司取得了上海市房地产权证（下称“系争房地产权证”）。因系争房地产权证遗失，房地产开发公司于2011年8月2日申请补证，2011年9月16日上海市住房保障和房屋管理局（下称“市房管局”）、上海市规划和国土资源管理局（下称“市规土局”）向房地产开发公司颁发了上海市房地产权证。

　　【诉讼过程】

　　2014年8月26日，某食品批发有限公司将市规土局、市房管局、第三人房地产开发公司诉至某区法院，诉称，某食品批发有限公司持有涉案土地使用证，该证指向某镇某村145丘的本市环镇南路某号房屋。房地产开发公司于2007年6月8日取得了系争房地产权证，并在2011年9月16日补证。在房地产开发公司没有实施任何拆迁和依法收回某食品批发有限公司土地使用权的情况下，市房管局、市规土局的上述登记行为已经严重违反了相关法律法规以及土地出让合同等有关规定，侵犯了某食品批发有限公司的合法权益。为此，请求法院判决撤销系争房地产权证登记。

　　上海市某区法院于2015年3月30日作出行政裁定，根据《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条的规定认为，原告某食品批发有限公司与被诉房地产登记行为没有法律上的利害关系，不具备提起本案诉讼的资格，裁定驳回原告某食品批发有限公司的诉讼请求。

　　某食品批发有限公司不服，向上海市第三中级法院上诉。

　　上海市第三中级法院于2015年6月16日作出行政裁定。确认了一审法院认定的事实，该院二审认为，本案因2003年7月9日某区政府决定收回某镇48号地块总面积为47735平方米的土地使用权（包括上诉人某食品批发有限公司主张的区某镇某村145丘用地面积2213平方米土地使用权在内）。2007年3月9日，房地产开发公司取得房屋拆迁许可证，开始进行项目建设。因此，某食品批发有限公司与被诉土地初始登记行为之间不存在直接的利害关系。因此，上诉人某食品批发有限公司不具有提起本案原告诉讼主体资格，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　某食品批发有限公司不服二审裁定，向上海市高级法院申请再审，请求撤销原一、二审裁定。上海市高级法院于2016年9月13日作出行政裁定书。该院裁定驳回某食品批发有限公司的再审申请。某食品批发有限公司仍不服，遂向检察机关申请行政监督。

　　【监督意见】

　　本案原审被上诉人市规土局和市房管局作出讼争登记行为并无不当。但是本案某食品批发有限公司提起诉讼的目的是为了解决涉案房屋拆迁补偿问题，因此，承办人从保护国有资产和实质性化解行政纠纷的角度，把积极促成和解，达成合法合理的补偿协议作为本案办理的重点。

　　一是分清双方责任。某区某镇和房地产开发公司在未达成补偿协议的情况拆除房屋，存有过错，理应给予补偿。某食品批发有限公司未及时行使有效的诉讼权利，以及采取的救济方式有误，造成救济不力。对此，三分院召开听证会，邀请市仲裁委的房地产方面专家仲裁员做听证员，为各方当事人分析案件中各方的责任，引导各方的诉求向合法、合理聚焦。二是协调双方共同挑选第三方评估单位，为和解数额提供合法依据。三是再次举办听证，在各方愿意和解的前提下，为如何达成和解提供政策和法律咨询服务。邀请市房管局、市区两级税务局等行政管理部门，对拆迁补偿协议的办理流程、税收政策、做账项目等需要注意的法律和政策问题一一解答。四是镇政府托底，保障协议依约履行。为消除拆迁人和被拆迁人双方达成协议后履行方面的顾虑，在签署协议前承办人专门走访了镇政府拆迁办，得到镇政府拆迁办的支持，保证协议达成后镇政府托底保障协议履行。

　　最后，拆迁人和某食品批发有限公司在三分院的见证下，自愿达成和解协议，并履行完毕。

　　【典型意义】

　　本案审查的原审裁定的焦点问题是：申请人某食品批发有限公司是否与被诉登记行为有法律上的利害关系。但这个问题是否解决，仅仅关系到某食品批发有限公司的诉请被法院受理，离实现某食品批发有限公司获得拆迁补偿款的根本目的，还有许多行政或民事诉讼程序要走。因此，讨论某食品批发有限公司的原告资格问题，在行政诉讼原告资格理论研究上有一定的意义，但对于实质性化解纠纷，还有相当的距离。检察机关的监督审查是当事人采取司法救济的最后一环，如果就案论案，只能造成司法程序的空转，拖延解决问题的时间，还可能造成国有资产随着时间拖延而隐性流失。

　　该案的圆满解决，不仅防止了国有资产的隐性流失，化解了一起行政诉讼纠纷，而且探索了检察监督环节实质性化解行政纠纷的途径，对行政检察监督的目的和作用也有了新思考。

　　行政检察监督目的不仅在于纠错，而且应当努力促成实质性化解矛盾。行政诉讼一般是行政纠纷解决的最后途径，而行政检察监督又是行政诉讼救济的最后一环，在此之后，行政纠纷即尘埃落定，一般很难再依靠其他方式解决。为此，检察监督环节在纠错的同时，一定要注重帮助当事人化解矛盾纠纷，防止就案办案和程序上空转，而实体问题得不到解决。检察官审查案件，必须重视对申请人的实质性需求的了解，注重实体权利保护。

　　在促成行政纠纷解决的过程中，注重审查解决方式的合法性。解决行政纠纷，必须依法合规。检察官应当分析当事人的要求，对于合法合理的诉求，由于诉讼技巧上的失误、时机的丧失等技术原因，或政策变化等客观原因造成审判环节无力救济的，可以通过协调督促行政机关在不违反法律的前提下帮助解决。对于可以达成和解并不侵害国家、集体和第三人利益的，促成自愿达成和解。检察环节实质性化解纠纷，可以多种形式、多种途径，但必须坚持合法性审查，保证检察机关公正、依法监督。

　　（作者单位：上海市人民检察院第三分院）